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1、綜合開發(fā)BT項(xiàng)目的隱患及其轉(zhuǎn)型升級此BT非彼BT：綜合開發(fā)BT項(xiàng)目的隱患及其轉(zhuǎn)型升級前 言近兩年，曾經(jīng)火熱和運(yùn)動化冒進(jìn)的政企合作綜合開發(fā)項(xiàng)目，大部分實(shí)質(zhì)上都是綜合開發(fā)BT，這可能符合我國的發(fā)展階段、補(bǔ)短板的剛性需求及產(chǎn)城規(guī)律。問題在于：1、仍然沿用了傳統(tǒng)BT的操作思路和手法，合規(guī)性存在重大缺陷，或者說經(jīng)不起穿透，隱患和風(fēng)險突出；2、綜合開發(fā)項(xiàng)目如何轉(zhuǎn)型升級，提高投資的有效性和產(chǎn)出效能，從補(bǔ)短板提升為真正創(chuàng)造價值、賦能地方發(fā)展的增長極。一、傳統(tǒng)的BT模式及其違規(guī)性分析BT模式是BOT模式的一種變換形式，缺了一個“O”這也是一個分水嶺。原建設(shè)部關(guān)于培育發(fā)展工程總承包和工程項(xiàng)目管理企業(yè)的指導(dǎo)意見（2

2、00330號）第四章第七條曾明確規(guī)定，“鼓勵有投融資能力的工程總承包企業(yè)，對具備條件的工程項(xiàng)目，根據(jù)業(yè)主的要求按照建設(shè)轉(zhuǎn)讓(BT) 、建設(shè)-經(jīng)營-轉(zhuǎn)讓(BOT) 、建設(shè)擁有-經(jīng)營(BOO) 、建設(shè)-擁有-經(jīng)營-轉(zhuǎn)讓(BOOT)等方式組織實(shí)施”。也即，BT曾經(jīng)也師出有名，是一種合規(guī)的投建模式。古代山大王工作之時，常常斷喝一聲：“此路是我修，此樹是我栽，要想從此過，留下買路錢！”這在古代是搶劫，現(xiàn)代我們往往稱之為特許經(jīng)營、依法收費(fèi)。時代輪回、情勢變幻，違法的事，也許就合法了；合規(guī)的東西，可能分分鐘就又違規(guī)了。2014年財政部PPP推廣以來，逐漸的，但凡不含“O”運(yùn)營的模式和項(xiàng)目，都是違規(guī)的，經(jīng)過反

3、復(fù)的教育和監(jiān)管，這已經(jīng)成為了常識甚至條件反射般“基本專業(yè)知識”。2019年3月7日財政部關(guān)于推進(jìn)政府和社會資本合作規(guī)范發(fā)展的實(shí)施意見（財金201910號）再次明確規(guī)定“嚴(yán)格按照要求實(shí)施規(guī)范的PPP項(xiàng)目，不得出現(xiàn)社會資本方實(shí)際只承擔(dān)項(xiàng)目建設(shè)、不承擔(dān)項(xiàng)目運(yùn)營責(zé)任，或政府支出事項(xiàng)與項(xiàng)目產(chǎn)出績效脫鉤的行為”。在國際上都普遍適用的BT模式，在國內(nèi)為什么演變變成了違規(guī)的東西？筆者認(rèn)為，可能主要是以下幾方面原因：1、違反預(yù)算管理規(guī)定，形成了政府隱性債務(wù)，而且嚴(yán)重到危及了財政的可持續(xù)性，形成了財政金融風(fēng)險。2、助推了政績導(dǎo)向的碎片化開發(fā)、外延式擴(kuò)張粗放發(fā)展路徑依賴，質(zhì)量和效益不高，也難具有可持續(xù)性。3、切斷了

4、投資與產(chǎn)出的聯(lián)系，難以保障投資的有效性。公益性項(xiàng)目投資，僅僅是公共服務(wù)和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的條件甚至手段，如果不能有機(jī)融合和高效運(yùn)營，難以真正的轉(zhuǎn)換為現(xiàn)實(shí)的生產(chǎn)力，難以保障保障投資終極目的的實(shí)現(xiàn)，很可能是低效甚至是無效投資。二、綜合開發(fā)BT模式是合規(guī)和現(xiàn)實(shí)的“要想富，先修路”，“家有梧桐樹自有金鳳凰”。產(chǎn)城融合、經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律，以及我國的發(fā)展階段（到處都是“短板”）表明，公益性固定資產(chǎn)投資建設(shè)，雖然是基礎(chǔ)和低層次的需求，但卻普遍是剛性和急迫的任務(wù)。在此時代背景下，結(jié)合傳統(tǒng)BT項(xiàng)目的違規(guī)分析，筆者認(rèn)為，以補(bǔ)短板為目的的綜合開發(fā)BT是既是當(dāng)下現(xiàn)實(shí)需求，也是合規(guī)的。理由是：1、綜合開發(fā)BT堅(jiān)持系統(tǒng)觀念，以結(jié)

5、構(gòu)化為基本特征，實(shí)現(xiàn)了規(guī)模效應(yīng)與協(xié)同效應(yīng)的疊加，避免了碎片化開發(fā)的弊端，其產(chǎn)出為城鄉(xiāng)功能體，而非孤立的公共產(chǎn)品或者公共服務(wù)，其發(fā)展方式是先進(jìn)的、效能是高的。2、綜合開發(fā)項(xiàng)目BT項(xiàng)目，普遍采用了“封閉運(yùn)行和滾動自平衡開發(fā)”及績效考核等機(jī)制，政府方?jīng)]有剛性支付責(zé)任，避免了傳統(tǒng)BT的政府債務(wù)問題。3、從立法上來看，國務(wù)院政府投資條例第一條、第三條明確規(guī)定，國家支持社會資金投向市場不能有效配置資源、以非經(jīng)營性項(xiàng)目為主的公共項(xiàng)目領(lǐng)域。4、從改革的角度來看，遵循去行政化、市場化和法治化的原則，中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要明確要求，堅(jiān)持系統(tǒng)觀念，深化國企改革，推動

6、有效市場和有為政府更好結(jié)合，形成市場主導(dǎo)的投資內(nèi)生增長機(jī)制。三、實(shí)操上：嚴(yán)格依法杜絕普遍存在的違規(guī)操作，并積極實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目轉(zhuǎn)型升級筆者多次直言，政企合作綜合開發(fā)項(xiàng)目是個開放、復(fù)雜的巨系統(tǒng)，絕非工程技術(shù)的概念；復(fù)雜的事情簡單化，甚至誰都會干、誰都能干、誰都敢干、遍地開花，邏輯上只有兩種可能：其一，大師太多；其二無畏者更多；第三，形勢所迫，顧不了太多?？梢杂^察到，市面上的綜合開發(fā)BT項(xiàng)目幾乎千篇一律，長的一個樣，且大部分仍然以EPC拿工程為目的，從交易結(jié)構(gòu)上來看是傳統(tǒng)單體項(xiàng)目BT的思路和玩法，穿透來看大部分基本難逃隱性債務(wù)的嫌疑，風(fēng)險和隱患不小。從謀劃、運(yùn)作和實(shí)施的規(guī)范性上來看，綜合開發(fā)BT以去行政化

7、、市場化為內(nèi)核，以法治化為保障，是一個以經(jīng)濟(jì)可行性為基礎(chǔ)嚴(yán)肅、嚴(yán)格、復(fù)雜的法律過程。就普遍采用的ABO+模式而言，區(qū)別于傳統(tǒng)BT，綜合開發(fā)BT的基本運(yùn)作要求是：1、政府將項(xiàng)目交給項(xiàng)目業(yè)主（地方政府所屬國企）時：其一，項(xiàng)目邊界應(yīng)該是清晰的，特別是項(xiàng)目必須具有經(jīng)濟(jì)可行性，而非傳統(tǒng)的不說清楚錢從哪來只管指令、命令讓干；其二，項(xiàng)目業(yè)主應(yīng)以市場化的態(tài)度對項(xiàng)目進(jìn)行識別，并決定是否接受。也即，政府對項(xiàng)目業(yè)主的授權(quán)，應(yīng)該體現(xiàn)為雙方（政府通過代表機(jī)關(guān)）依法簽訂了項(xiàng)目開發(fā)授權(quán)協(xié)議這是一個行政協(xié)議，建立在雙方協(xié)商一致的基礎(chǔ)上，而非單純基于政府的行政命令、行政決議；同時，該協(xié)議以法治化的方式，厘清了政府和所述國企的關(guān)

8、系，項(xiàng)目從政府投資轉(zhuǎn)換為自平衡的企業(yè)投資。在此基礎(chǔ)上，項(xiàng)目業(yè)主再通過市場化的競爭性采購和項(xiàng)目投資合同，將項(xiàng)目風(fēng)險轉(zhuǎn)移給社會資本。由于有兩個基本法律文件的保障，政府避免了債務(wù)風(fēng)險。這是一個去行政化和市場化的過程：行政決定行政協(xié)議民事合同。2、綜合開發(fā)項(xiàng)目體量大、結(jié)構(gòu)復(fù)雜、周期長、影響深遠(yuǎn)，屬于戰(zhàn)略性項(xiàng)目。故此，除了橫向的經(jīng)濟(jì)關(guān)系外，必須依法建立行政保障體制機(jī)制，特別是預(yù)算管理體制機(jī)制和方法，杜絕政府支付的“隱性”問題，并暢通項(xiàng)目資金閉環(huán)通道。從而，政府在授權(quán)環(huán)節(jié)，還必須明確項(xiàng)目的預(yù)算單位和預(yù)算管理、項(xiàng)目增量可用財政專項(xiàng)資金管理等相關(guān)行政管理的體制機(jī)制，這也需要體現(xiàn)為一系列法律文件。江蘇省人民政府

9、辦公廳2021年5月4日出臺的關(guān)于規(guī)范融資平臺公司投融資行為的指導(dǎo)意見（蘇政傳發(fā)（2021）94號）在“規(guī)范地方政府行為”部分明確規(guī)定，“各地政府和有關(guān)部門要維護(hù)所屬融資平臺公司作為市場主體依法享有的權(quán)利，不得干預(yù)企業(yè)經(jīng)營活動，不得以行政決議方式違規(guī)將政府出資建設(shè)項(xiàng)目交由融資平臺公司籌資承建，不得在未履行投資合規(guī)程序前決策融資平臺公司投資”。此前，國務(wù)院辦公廳關(guān)于保持基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域補(bǔ)短板力度的指導(dǎo)意見（國辦發(fā)2018101號）中提出的“支持轉(zhuǎn)型中的融資平臺公司和轉(zhuǎn)型后市場化運(yùn)作的國有企業(yè)，依法合規(guī)承接政府公益性項(xiàng)目，實(shí)行市場化經(jīng)營、自負(fù)盈虧，地方政府以出資額為限承擔(dān)責(zé)任”；2015年8月24日中

10、共中央、國務(wù)院關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見明確“公益類國有企業(yè)以保障民生、服務(wù)社會、提供公共產(chǎn)品和服務(wù)為主要目標(biāo)，引入市場機(jī)制，提高公共服務(wù)效率和能力。由此可見，市場化、法治化是ABO+模式的基本原則，其中法治化、依法合規(guī)是底線，去行政化、依法厘清政企關(guān)系是保障和關(guān)鍵。目前，市場上的所謂“ABO+”模式的綜合開發(fā)項(xiàng)目的運(yùn)作，仍然沿襲了傳統(tǒng)BT項(xiàng)目的操作思路和方法：不說清錢從哪兒來，不明確項(xiàng)目市場化運(yùn)作的基本原則，未建立項(xiàng)目的管理和保障體制機(jī)制，一紙政府會議紀(jì)要（甚至?xí)h紀(jì)要的一句話），就完成了所謂授權(quán)。這種授權(quán)，恰恰是政府隱性債務(wù)的證明。除了合規(guī)性外，綜合開發(fā)項(xiàng)目的優(yōu)化升級，還體現(xiàn)在項(xiàng)目的功

11、能定位、結(jié)構(gòu)和性質(zhì)上。暢通經(jīng)濟(jì)循環(huán)、構(gòu)建新發(fā)展格局，是新階段高質(zhì)量發(fā)展的基本路徑；補(bǔ)短板不是目的，2020年4月17日政治局會議早就指出：“要在穩(wěn)的基礎(chǔ)上積極進(jìn)取，培育壯大新的增長點(diǎn)增長極，牢牢把握發(fā)展主動權(quán)”。故此，筆者認(rèn)為，作為戰(zhàn)略性項(xiàng)目，從投資的有效性、安全性和可持續(xù)性來看，綜合開發(fā)BT項(xiàng)目的性質(zhì)、內(nèi)容和功能等，均亟需轉(zhuǎn)型升級；其核心是項(xiàng)目的邊界、特色功能定位、完善的結(jié)構(gòu)及保障機(jī)制等一系列頂層設(shè)計(jì)。一般要求體現(xiàn)項(xiàng)目的個性，挖掘項(xiàng)目的成長基因，項(xiàng)目合作期較長，合作內(nèi)容包括運(yùn)營及產(chǎn)業(yè)發(fā)展服務(wù)，項(xiàng)目的產(chǎn)出是充滿活力和成長性的增長極。杜絕政府隱性債務(wù)，實(shí)現(xiàn)政企等各方合作共贏，最終還是要通過創(chuàng)造價值、高質(zhì)量發(fā)展來實(shí)現(xiàn)和保障。結(jié) 語BT只是一個工具，比如就像一頂綠帽子，戴在3-5歲孩子的頭上也挺好看的，活力四射，難說有什么不雅甚至違規(guī)。就綜合開發(fā)項(xiàng)目而言，此BT非彼BT（傳統(tǒng)單體項(xiàng)目指令性BT），現(xiàn)階段來看也難說一定違規(guī)；然而，從破解困局和迷局，從企業(yè)轉(zhuǎn)型和地方高質(zhì)量發(fā)展來看，從最基本的合規(guī)性、經(jīng)濟(jì)可行性，到合規(guī)性+經(jīng)濟(jì)可行性+個性+成長性+創(chuàng)新性、創(chuàng)造性，這大概是綜合開項(xiàng)目轉(zhuǎn)型升級之路。每一個成熟的政企合作綜合開發(fā)項(xiàng)目，都應(yīng)該是不一樣的。